Kaum ein Politikinstrument steht derzeit so unter Rechtfertigungsdruck wie der Europäische Emissionshandel (ETS). Topmanager, Gewerkschaftsbosse und weite Teile der Politik sehen in tiefgreifenden Reformen des ETS einen Rettungsanker für Europas strauchelnde Industrie.

Ihre Sorgen sind real: Hohe Energiepreise, schleppender Infrastrukturausbau, globale Überkapazitäten und ein zunehmend geoökonomischer Wettbewerb setzen insbesondere die energieintensive Industrie massiv unter Anpassungsdruck. Das gilt nicht zuletzt für den einstigen Exportweltmeister Deutschland.

Bereits zu Jahresbeginn forderte die chemische Branche daher eine “Notbremse” beim Emissionshandel. Wenig später griff der Bundeskanzler diese Bedenken auf dem Industrie-Gipfel in Antwerpen auf – in der CDU herrscht inzwischen ein offener Richtungsstreit um die Klimapolitik.

Als sich schlussendlich investierte Vorreiterunternehmen, Zukunftsbranchen und wissenschaftliche Beratungsgremien öffentlich gegen eine Schwächung des Emissionshandel aussprachen, war deutlich: Die anstehende ETS-Reform ist längst zur Stellvertreterdebatte über die Zukunft des Wirtschaftsstandorts Europa geworden.

Entsprechend sind Erwartungen an die anstehende ETS-Reform gewachsen und drohen nun aus dem Ruder zu laufen: Sie soll Antworten auf Probleme liefern, die der Emissionshandel weder verursacht hat noch allein lösen kann.

Das EU ETS ist industriepolitisch und geoökonomisch wirksam

Dass die Grenzen zwischen Klima-, Industrie- und Geopolitik in der politischen Debatte zunehmend verschwimmen, ist kein Zufall. Denn der Emissionshandel entfaltet heute Wirkungen, die weit über reine Emissionsminderungen hinausreichen.

Höhere Innovationstätigkeit: Erstens hat das ETS nachweislich die Innovationstätigkeit regulierter Unternehmen erhöht. Es setzt Anreize für die Entwicklung und Einführung emissionsarmer Technologien und beeinflusst damit unmittelbar die industrielle Erneuerung Europas.

Mit der geplanten Einbindung von CO₂-Entnahmen in den Emissionsmarkt steht zudem ein industriepolitischer Paradigmenwechsel bevor. Erstmals wird ein neu entstehender Wirtschaftssektor mit eigenem Wertschöpfungs- und Beschäftigungspotenzial Teil des Systems.

Globale Anschlussfähigkeit: Zweitens schafft das ETS im Zusammenspiel mit dem schrittweise in Kraft tretenden Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) klimapolitische Anschlussfähigkeit über die EU hinaus.

Für Unternehmen außerhalb der EU entstehen Anreize, in die Dekarbonisierung ihrer Anlagen zu investieren, um den Marktzugang nach Europa zu erhalten. Besonders relevant ist das für Länder mit günstigen Bedingungen für erneuerbare Energien.

Gleichzeitig führen immer mehr Staaten eigene CO₂-Preise ein oder weiten bestehende Systeme aus, darunter China, Indien oder Brasilien, um entsprechende Einnahmen selbst zu verbuchen, anstatt sie an die EU abzutreten. Diese Wirkung des CBAM ist theoretisch belegt, und auch empirisch verdichten sich Hinweise auf entsprechende Anpassungsreaktionen.

Höhere Sicherheit: Drittens stärkt das ETS die geopolitische Sicherheit Europas. Indem das Preissignal die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen senkt, verringert es die Verwundbarkeit gegenüber Energiepreisschocks.

Neueste Schätzungen legen nahe, dass ein ETS-Aufpreis von lediglich 12 Euro pro Tonne – bei entsprechender Rückerstattung – dieselbe Schutzwirkung entfaltet hätte wie der europäische Gaspreisdeckel, allerdings bei doppelt so hohen Emissionseinsparungen. Zugleich mindert eine verringerte Einfuhr fossiler Energien Europas Verwundbarkeit gegenüber Staaten, die fossile Erlöse zur Finanzierung militärischer Machtprojektionen nutzen.

Projektionsfläche für verschleppte Strukturentscheidungen

Der Erfolg des Emissionshandels darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass viele der aktuellen Industrieherausforderungen außerhalb seines direkten Wirkungsbereichs liegen.

Besonders deutlich wird das im Strukturwandel selbst. Nicht alle Geschäftsmodelle werden hierzulande Bestand haben können. Oder offen gesagt: Will Europa seine Stahlindustrie trotz vergleichsweise hoher Strom- und Wasserstoffpreise halten, wird Roheisen künftig verstärkt importieren werden müssen. Ähnliches gilt für die Grundstoffchemie.

Wo Standortnachteile auch langfristig nur durch dauerhafte Subventionen ausgeglichen werden können, sollte Europa nicht am Erhalt jedes Produktionsschrittes festhalten. Zu guter Industriepolitik gehört eben auch die Disziplin, nicht wettbewerbsfähige Wertschöpfungsstufen ziehen zu lassen.

Doch gerade dort, wo Europa industrielle Chancen hat, fehlt vielfach die Voraussetzung für eine erfolgreiche Transformation. Energieintensive Unternehmen sehen sich heute mit steigenden CO₂-Preisen konfrontiert, während hohe Strompreise, fehlende Wasserstoffangebote und eine unzureichende CO₂-Transportinfrastruktur zentrale Dekarbonisierungspfade erschweren. Elektrifizierung, Wasserstoff und CCS gelten seit Jahren als zentrale Minderungsoptionen der Industrie. Es mangelt jedoch weiterhin an den Grundvoraussetzungen für ihre Anwendung.

Ihre rechtzeitige Verfügbarkeit wird damit zur Kernherausforderung der nächsten Dekarbonisierungsphase. Der ETS-Preis schwankt derzeit um 80€/t und dürfte langfristig mehrere hundert Euro erreichen. Umso dringlicher werden verlässliche Investitionsbedingungen und ein gezielter Einsatz öffentlicher Fördermittel sowie der ETS-Einnahmen, damit Unternehmen nicht alternativlos in ein Umfeld stetig steigender CO₂-Preise geraten.

Schaffen die EU-Mitgliedstaaten hierfür nicht die notwendigen politischen und finanziellen Voraussetzungen, steigt nicht nur der Transformationsdruck auf die Industrie. Auch der Emissionshandel selbst gerät unter Druck, weil stark steigende CO₂-Preise strukturelle Versäumnisse sichtbar machen – und damit die politische Versuchung nach kurzfristigen Eingriffen in das ETS motivieren.

So entstehen immer größere Erwartungen an den Emissionsmarkt, die er allein nicht erfüllen kann. Weder hohe Strompreise noch fehlende Infrastrukturen oder ungelöste Strukturfragen lassen sich durch Änderungen am Emissionshandel beheben.

Das ETS hat klare Leistungsgrenzen

Die zentrale Herausforderung der kommenden Reform besteht deshalb nicht darin, den Emissionshandel immer weiter mit Erwartungen aufzuladen. Entscheidend ist vielmehr, klar zwischen den Problemen zu unterscheiden, die das ETS lösen kann, und jenen, für die es andere Politikantworten braucht.

Innerhalb des ETS bedeutet das:

  • Erstens, die Debatte nicht an den Problemen derjenigen Industriezweige auszurichten, deren strukturelle Wettbewerbsnachteile das Instrument gar nicht lösen kann.
  • Zweitens sollten die Einnahmen aus dem Zertifikatehandel stärker auf strategische Investitionen konzentriert werden, um Europas industrielle Basis rasch zu modernisieren.
  • Drittens sollte die CO₂-Bepreisung bei Angebotsschocks auf den fossilen Energiemärkten als Instrument zur Stabilisierung und Anpassung genutzt werden, anstatt reflexartig ihre Abschwächung in den Raum zu stellen.

Außerhalb des ETS braucht es eine ehrliche Diskussion darüber, welche industrielle Wertschöpfung langfristig eine Perspektive in Europa hat. Deutschland und die EU sollten ihre industriepolitischen Anstrengungen auf innovative Wertschöpfung und strategische Leitmärkte konzentrieren.

Entscheidend sind dafür die zentralen “Ermöglicher” der Transformation: Strompreise müssen sinken und flexibler ausgestaltet werden. Der Ausbau von Wasserstoff- und CO₂-Transportinfrastrukturen muss mit hoher Priorität vorangetrieben werden. Und im geoökonomischen Wettbewerb brauchen heimische Unternehmen einen starken Kapital- und Binnenmarkt sowie einen wirksamen Schutz vor unfairer Konkurrenz.

Wer den Emissionshandel insofern zum Reparaturinstrument für Probleme macht, die außerhalb seiner Leistungsgrenzen liegen gefährdet – bisweilen sicher auch wissentlich – genau das, was ihn so wertvoll macht: seine Glaubwürdigkeit als langfristiger Investitionsrahmen. Das ETS darf politisch nicht überdehnt werden. Nicht, weil der Emissionshandel kein starkes Instrument wäre – sondern, weil er für Europas industrielle Zukunft zu wichtig ist, um ihn leichtfertig aufs Spiel zu setzen.

Wir danken Michael Pahle für wertvolle Kommentare zu einer vorherigen Version dieses Artikels.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Warum wir nicht nur auf CO₂ blicken sollten, wenn wir die Transformation voranbringen wollen von Dr. Germán Bersalli, RIFS

CO₂-Bepreisung in Gebäuden und Verkehr: Was ein starker ETS2 leisten kann von Prof. Dr. Sebastian Rausch, ZEW

Deutschlands Industrie bleibt bei der Produktion innovativ von Otto Meyer zu Schwabedissen und Dr. Marcus Wortmann, Bertelsmann Stiftung