Mit dem europäischen CO₂-Grenzausgleichsmechanismus, dem Carbon Border Adjustment Mechanism oder kurz CBAM, wird Klimapolitik zur Handelspolitik. Die Grundidee ist plausibel: Wenn CO₂-intensive Produktion in Europa einen Preis zahlt, sollen Importe nicht dadurch günstiger sein, dass im Herkunftsland schwächere Klimaregeln gelten.

Ein Grenzausgleich soll Carbon Leakage begrenzen, also die Verlagerung von Produktion und Emissionen in weniger regulierte Länder, und zugleich faire Wettbewerbsbedingungen schaffen.

Doch ein Grenzausgleich ist nicht automatisch gute Klimapolitik. Entscheidend ist sein Design. Eine neue ZEW-Analyse zeigt dies am Beispiel der globalen Stahlindustrie. Der Befund: Ob ein CO₂-Grenzausgleich tatsächlich Emissionen senkt oder vor allem Industrie schützt, hängt stark davon ab, was an der Grenze bepreist wird – und ob es im Inland bereits einen CO₂-Preis gibt.

Zwei Designs, zwei Wirkungen

Im Kern stehen zwei Architekturen gegenüber.

  • Ein mengenbasierter Grenzausgleich bepreist die gesamten im Produkt enthaltenen Emissionen. Wer emissionsintensiv produziert, zahlt mehr. Wer sauberer produziert, zahlt weniger. Diese Logik liegt dem EU-CBAM zugrunde.
  • Ein benchmarkbasierter Grenzausgleich funktioniert anders. Er bepreist nicht alle enthaltenen Emissionen, sondern nur den Teil, der oberhalb eines festgelegten Emissionsstandards liegt.

Genau solche Ansätze spielen in der US-Debatte eine wichtige Rolle. Der PROVE IT Act soll Emissionsintensitäten verschiedener Produkte in den USA und in anderen Ländern vergleichbar machen; er erhebt selbst keine Grenzabgabe. Der Foreign Pollution Fee Act würde hingegen Importgebühren an Unterschiede in der Verschmutzungsintensität knüpfen.

Benchmarkbasierter Ansatz mit Schwächen

Politisch ist dieser benchmarkbasierte Ansatz attraktiv. Er klingt zielgenau: Besonders schmutzige Produktion wird belastet, vergleichsweise saubere Produktion geschont. Außerdem passt er besser zu Ländern, die keinen umfassenden heimischen CO₂-Preis haben, aber ihre Industrie gegenüber CO₂-intensiven Importen schützen wollen.

Genau darin liegt jedoch die klimapolitische Schwäche. Denn ein Benchmark ist nicht neutral. Wenn nur Emissionen oberhalb eines Standards bepreist werden, entsteht für jede produzierte Einheit bis zum Benchmark faktisch eine Gutschrift. Ökonomisch kombiniert das Instrument eine CO₂-Abgabe mit einer impliziten Produktionssubvention. Es verteuert Emissionen – aber es stützt zugleich Produktionsmenge. Dadurch wird das CO₂-Preissignal abgeschwächt.

Der heimische Preisanker trennt Klimapolitik von Protektionismus

Das Discussion Paper unterscheidet deshalb zwei Politikwelten.

  • Die erste ist ein EU-ähnliches Umfeld: Im Inland existiert bereits ein CO₂-Preis, etwa über den EU-Emissionshandel, und der Grenzausgleich soll dieses Signal auf Importe übertragen.
  • Die zweite ist ein US-ähnliches Umfeld: Es gibt keinen vergleichbaren heimischen CO₂-Preis, und das Grenzinstrument steht weitgehend allein.

Dieser Unterschied ist zentral. Mit heimischem CO₂-Preisanker lautet die Frage: Wie viel des bestehenden Klimasignals kommt bei ausländischen Produzenten an? Ohne heimischen CO₂-Preisanker lautet die Frage: Ist das Instrument überhaupt noch Klimapolitik – oder schützt es vor allem heimische Wertschöpfung?

Die Analyse fällt hier deutlich aus. In einem EU-ähnlichen Umfeld übermittelt ein benchmarkbasiertes Design nur 36 Prozent des mengenbasierten Grenzpreises, der dieselbe globale Emissionsminderung erzielen würde. Anders gesagt: Der Benchmark wirkt wie ein 64-prozentiger Abschlag auf das wirksame CO₂-Signal.

Ohne heimischen CO₂-Preisanker fällt das Signal noch schwächer aus. In einem US-ähnlichen Szenario erreicht das benchmarkbasierte Instrument nur etwa ein Viertel der globalen Emissionsminderung einer vergleichbaren mengenbasierten Abgabe; das effektive Signal sinkt auf ungefähr ein Achtel. Grenzmaßnahmen können dann heimische Produktion schützen und Produktion ins Inland zurückholen, setzen aber deutlich schwächere Anreize für globale Dekarbonisierung.

Saubere Importe heißen nicht automatisch weniger Emissionen

Stahl ist für diese Frage besonders relevant. Der Sektor ist emissionsintensiv, international gehandelt und für zentrale Wertschöpfungsketten unverzichtbar: Bau, Maschinenbau, Automobilindustrie, Infrastruktur und Energiewende hängen direkt an Stahl. Zugleich unterscheiden sich Produktionsrouten stark. Die klassische Hochofen-Konverter-Route auf Basis von Eisenerz und Kohle ist besonders CO₂-intensiv; Elektrostahl auf Basis von Schrott und Strom ist im Durchschnitt deutlich emissionsärmer.

Diese Unterschiede schaffen Spielräume für strategische Anpassung. Ein Unternehmen kann bereits sauberer produzierten Stahl gezielt in den regulierten EU-Markt verkaufen und emissionsintensiveren Stahl anderswo absetzen. Die EU-Importe sehen dann sauberer aus, ohne dass die globale Produktion im selben Maße sauberer wird.

Dieses Reshuffling ist ein Kernproblem. Entscheidend ist nicht, ob ein regulierter Markt bilanziell sauberere Importe erhält. Entscheidend ist, ob die Grenzmaßnahme weltweit Investitions-, Produktions- und Nachfrageentscheidungen so verändert, dass Emissionen tatsächlich sinken.

Vorprodukte als Schlupfloch: Wenn CO₂ in der Lieferkette verschwindet

Hinzu kommt die Lieferkette. Stahl entsteht nicht in einem einzigen isolierten Produktionsschritt. Vorprodukte wie Roheisen, Direktreduziertes Eisen oder Halbfertigstahl können separat gehandelt werden. Wenn ein Grenzausgleich diese Inputs nur schwach erfasst, wandern Emissionen in vorgelagerte Teile der Lieferkette.

Benchmarkbasierte Designs sind dafür besonders anfällig. Nachgelagerte Stahlproduzenten können CO₂-intensive Vorprodukte aus dem Ausland nutzen, ohne dass deren volle Emissionslast an der Grenze sichtbar wird. Die Emissionen verschwinden nicht; sie werden anders verbucht.

Für die Klimawirkung ist das problematisch, weil die Regulierung dann zwar die ausgewiesenen Emissionen des Endprodukts senkt, aber nicht zwingend die Emissionen entlang der gesamten Wertschöpfungskette.

Gerade bei homogenen Vorprodukten wie Roheisen ist das relevant. Wenn die eigentliche Emissionslast in einem vorgelagerten Produktionsschritt anfällt, muss auch dort das Preissignal greifen. Sonst entsteht ein neues Leakage-Problem innerhalb der Lieferkette.

Benchmarks dämpfen Preise – aber auch das Klimasignal

Benchmarkbasierte Grenzausgleiche haben dennoch einen offensichtlichen Vorteil: Sie dämpfen Preissteigerungen für nachgelagerte Branchen. Das ist politisch attraktiv, weil Stahlkosten für Bau, Automobilindustrie, Maschinenbau und Energiewende-Infrastruktur sensibel sind.

Aber diese Entlastung hat einen Preis. Wenn CO₂-intensive Materialien weniger stark verteuert werden, reagiert auch die Nachfrage schwächer. Damit geht ein wichtiger Wirkungskanal verloren: der Mengeneffekt. Klimapolitik funktioniert nicht nur über sauberere Technik, sondern auch darüber, dass CO₂-intensive Güter realistischere Preise erhalten.

Die Modellergebnisse zeigen diesen Zielkonflikt klar. Bei einer Stringenz, die einer 30-prozentigen Reduktion der EU-Stahlemissionen entspricht, senkt ein mengenbasierter Grenzausgleich die globalen Stahlemissionen stärker als ein benchmarkbasiertes Design. Zugleich steigen im benchmarkbasierten Fall die Wohlfahrtsverluste, und die Leakage-Rate fällt deutlich ungünstiger aus.

Das ist politisch unbequem. Ein Instrument, das kurzfristig schonender wirkt, kann langfristig teurer und klimapolitisch schwächer sein. Es reduziert sichtbare Belastungen für nachgelagerte Branchen, schwächt aber zugleich den Anreiz, Produktion und Verbrauch tatsächlich in Richtung niedrigerer Emissionen zu verschieben.

Die Lehre für die EU: Preisanker sichern, Schlupflöcher schließen

Für die EU lautet die Schlussfolgerung nicht, den CBAM infrage zu stellen. Ein gut gestalteter Grenzausgleich kann helfen, ambitionierte Klimapolitik mit industrieller Wettbewerbsfähigkeit zu verbinden. Aber er muss das CO₂-Preissignal erhalten.
Daraus ergeben sich drei Prioritäten.

Mengenbasierter Ansatz als Regelfall: Erstens sollte der mengenbasierte Ansatz der Regelfall bleiben, besonders bei homogenen, vorgelagerten Grundstoffen wie Roheisen und Stahlvorprodukten. Dort ist die Gefahr besonders groß, dass Benchmarks das Preissignal verwässern und Ausweichreaktionen entlang der Lieferkette ermöglichen.

Grenzausgleich einbetten: Zweitens muss ein Grenzausgleich in eine heimische CO₂-Bepreisung eingebettet sein. Ein BCA ist am glaubwürdigsten, wenn er einen bestehenden inländischen CO₂-Preis an der Grenze verlängert. Fehlt dieser Anker, wird das Instrument deutlich anfälliger für den Vorwurf, vor allem Industriepolitik zu sein.

Lieferketten erfassen: Drittens braucht es eine saubere Erfassung der gesamten Lieferkette. Vorprodukte dürfen nicht zum Schlupfloch werden. Wer Carbon Leakage verhindern will, darf nicht nur auf das Endprodukt schauen, sondern muss die verkörperten Emissionen entlang der Wertschöpfungskette sichtbar machen.

Die eigentliche Frage lautet daher nicht, ob Europa seine Industrie schützen darf. Die entscheidende Frage ist, ob dieser Schutz das CO₂-Preissignal erhält oder ersetzt. Wenn ein Grenzausgleich Klimapolitik sein soll, muss er Emissionen transparent bepreisen und einen bestehenden CO₂-Preis an der Grenze verlängern. Fehlt dieser Anker, wird aus Klimaschutz schnell etwas anderes: ein Industrietarif mit grünem Etikett.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Warum konsequente Klimapolitik gerade in einer angespannten Weltlage unverzichtbar ist von Christopher Leisinger und Prof. Dr. Ottmar Edenhofer, PIK

Klimapolitik, die wirklich wirkt: Wie lassen sich effektive Maßnahmen identifizieren? von Prof. Dr. Christoph Knill, LMU

Zwischen Klimaschutz und Industrie-Erhalt: Warum der CBAM der EU nicht ausreicht von Sara Hagemann, Bertelsmann Stiftung