CO2-Preis: Wie hoch ist die Zustimmung in der Öffentlichkeit?

Bis zum Jahr 2045 hat Deutschland das Ziel, Klimaneutralität zu erreichen. Ambitionierte Klimapolitik muss jedoch nicht nur ökologische Ziele erfüllen, sondern gleichzeitig ökonomisch tragfähig und sozial gerecht gestaltet sein. In dieser Spannungslage entstehen Zielkonflikte, die nicht nur im politischen Diskurs, sondern auch im praktischen Policy-Design sichtbar werden.

Ein besonders prominentes Beispiel für solche Zielkonflikte ist die CO₂-Bepreisung. In Deutschland wurde sie im Jahr 2021 mit einem Preis von 25 Euro pro Tonne CO₂ für die Sektoren Heizung und Transport eingeführt. Aktuell liegt der Preis in einem Korridor zwischen 55 und 65 Euro pro Tonne CO₂. Dies führt beispielsweise zu Kosten in Höhe von 17 Cent pro Liter Benzin und 19 Cent pro Liter Diesel.

Als marktwirtschaftliches Instrument gilt die CO₂-Bepreisung als effizient und kostengünstig, um Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Gleichzeitig ist sie jedoch relativ unpopulär, da sie sichtbar höhere Kosten für Heizung und Transport erzeugt und damit Fragen der sozialen Gerechtigkeit berührt. Besonders deutlich wurde dies in Frankreich durch die Gelbwesten-Proteste.

Effizienz versus Akzeptanz

In der ökonomischen Theorie sendet ein CO₂-Preis ein klares Signal: Wer Emissionen reduziert, spart Kosten – und wer weiter emittiert, zahlt entsprechend mehr. Allerdings werden Haushalte mit niedrigem Einkommen überproportional getroffen, da sie einen größeren Anteil ihres Budgets für Energie ausgeben und sich häufig auch schlechter anpassen können; sei es durch den Einbau einer Wärmepumpe oder die Anschaffung eines Elektroautos.

Die politische Herausforderung liegt darin, diese ökologisch-ökonomische Effizienz mit gesellschaftlicher Akzeptanz zu verbinden. Unsere vor kurzem veröffentlichte Studie liefert dafür Anhaltspunkte: In einer Längsschnittstudie, in der über drei Befragungswellen zwischen 2019 und 2022 dieselben Personen befragt wurden, haben wir untersucht, wie sich die öffentliche Unterstützung für die CO₂-Bepreisung in Deutschland entwickelt hat.

Stabile Unterstützung – aber sensible Reaktionen auf Kosten

Die Ergebnisse zeigen, dass die Unterstützung für niedrige CO₂-Preise (10 bis 30 Euro pro Tonne) bei rund 60 Prozent liegt und sich über die Zeit kaum verändert hat – selbst nach spürbaren Energiepreiserhöhungen im Jahr 2022 (Abb. 1). Für höhere Preise (50 Euro pro Tonne und 100 Euro pro Tonne) liegen die Unterstützungswerte bei 50 bzw. 40 Prozent, ebenfalls mit bemerkenswerter temporaler Stabilität.

Anmerkung: Die Punkte, Rauten und Dreiecke stellen den Mittelwert der Unterstützungsquoten dar, und die Balken zeigen die 95-Prozent-Konfidenzintervalle an. N = 4095, basierend auf Daten von 1365 Personen.

Dies deutet auf eine hohe Persistenz individueller Einstellungen hin: Wer einmal für eine CO₂-Bepreisung ist, bleibt es oft über Jahre. Gleichzeitig neigen jedoch Personen mit hohen wahrgenommenen Energiekosten dazu, ihre Unterstützung für die CO₂-Bepreisung zu reduzieren. Hingegen steigt die Unterstützung bei Personen mit hohen Umwelteinstellungen.

Zwischen grünen Investitionen und sozialer Abfederung

Ein zweiter zentraler Zielkonflikt betrifft die Einnahmenverwendung. In Bezug auf die soziale Gerechtigkeit zeigt die Forschung, dass durch eine pauschale Rückverteilung (lump sum) die regressiven Verteilungseffekte abgeschwächt und sogar ins Gegenteil gedreht werden können.

Aus wohlfahrtsökonomischer Sicht ist eine Investition in grüne Infrastruktur (green spending) attraktiv: Sie verstärkt die Klimaschutzwirkung und unterstützt den Wandel hin zu einer klimaneutralen Wirtschaft.

Unsere Daten zeigen, dass die Unterstützung für solche Investitionen grundsätzlich sehr hoch ist, zwischen 2019 und 2022 aber von 87 auf 76 Prozent gesunken ist (Abb. 2).

Hingegen ist die Zustimmung zur sozialen Abfederung (social cushioning) – etwa gezielte Unterstützung für einkommensschwache Haushalte – gestiegen (von 38 auf 49 Prozent). Besonders bei Menschen mit hohen Energiekosten haben sich die Präferenzen verschoben: Sie befürworten eher direkte Entlastungen statt langfristige Investitionen.

Anmerkung: Die Punkte, Rauten und Dreiecke stellen den Mittelwert der Unterstützungsquoten dar, und die Balken zeigen die 95-Prozent-Konfidenzintervalle an. N = 4095, basierend auf Daten von 1365 Personen.

Dieses Muster verdeutlicht, wie makroökonomische Ereignisse (z. B. Energiekrisen) und persönliche Betroffenheit den Zielkonflikt verschieben: In Zeiten hoher Energiepreise gewinnen kurzfristige finanzielle Entlastungen an politischer Popularität, selbst wenn sie aus rein klimawirtschaftlicher Sicht weniger direkt zur Emissionsreduktion beitragen.

Was sollte die Politik tun?

Die Transformation zu einer nachhaltigen Energieversorgung ist mit vielen Hürden verbunden. Ein zentraler Aspekt ist der Zielkonflikt zwischen volkswirtschaftlicher Effizienz und sozialer Gerechtigkeit.

Unsere Erkenntnisse zeigen, dass Zustimmung zur CO₂-Bepreisung relativ konstant ist, lediglich wahrgenommene Energiekosten und Umwelteinstellungen können die Dynamik der öffentlichen Unterstützung zur CO₂-Bepreisung beeinflussen.

Somit ist es wichtig, die Unterstützung für diese Politik so früh wie möglich zu generieren. Denn wer einmal die CO₂-Bepreisung unterstützt, hat eine höhere Wahrscheinlichkeit, dabei zu bleiben. Dies ist umso wichtiger, da die Unterstützung bei hohen CO₂-Preisen geringer ausfällt, die CO₂-Preise aber in der Zukunft noch kräftig steigen werden.

Um eine starke öffentliche Unterstützung für Klimaschutzmaßnahmen aufrechtzuerhalten, sollten politische Entscheidungsträger:

• diese mit sichtbaren Ausgleichszahlungen an vulnerable Haushalte verbinden
• diese an externe Ereignisse anpassen, welche die Anfälligkeit von Haushalten gegenüber hohen Energiepreisen erhöhen
• CO₂-Preispfade klar kommunizieren und an ihnen festhalten, damit Haushalte Planungssicherheit haben
• die tatsächlichen Auswirkungen der CO₂-Bepreisung kommunizieren, da viele Haushalte diese falsch einschätzen.

Die CO₂-Bepreisung ist ein wirksames Instrument, um Emissionen zu reduzieren. Sie erfährt mehr öffentliche Unterstützung, wenn die obigen Bedingungen erfüllt sind. Am Ende geht es darum, Klimaschutz nicht als zusätzliche Belastung, sondern als gemeinsames Projekt zu begreifen. Die CO₂-Bepreisung kann das Herzstück dieser gemeinsamen Anstrengung sein, wenn sie fair, verständlich und verlässlich gestaltet wird.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Für eine faire Wärmewende: Wie sich der CO₂-Preis auf die Heizkosten in Europa auswirkt von Sara Hagemann und Dr. Thomas Schwab, Bertelsmann Stiftung

CO2-Bepreisung: Aus Widerstand wird Zustimmung von Klaus M. Schmidt, LMU

Viele CO2-Zertifikate halten nicht, was sie versprechen von Dr. Benedict Probst, Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb