Drei Billionen US-Dollar jährlich – so hoch schätzt die Food System Economics Commission die globalen ökologischen Folgekosten des Ernährungssystems. Treibhausgasemissionen, Biodiversitätsverlust, Stickstoffbelastung, Landnutzungswandel: Diese Schäden entstehen bei der Produktion von Lebensmitteln, werden aber nicht von denen getragen, die sie verursachen. Sie erscheinen nicht auf Preisschildern im Supermarkt, sondern in öffentlichen Haushalten, als Umweltschäden in anderen Weltregionen, als Hypothek für künftige Generationen.

Diese Diskrepanz zwischen Marktpreisen und gesellschaftlichen Kosten ist gut dokumentiert, wird politisch aber nicht ausreichend adressiert. In einer Studie untersuchen wir daher für die EU, wie zwei preispolitische Instrumente die Lücke zwischen Marktpreis und gesellschaftlichen Kosten verkleinern können.

Umweltkosten des Ernährungssystems: eine Verteilungsfrage

In unserer Studie haben wir die globalen Umweltfußabdrücke des Lebensmittelkonsums aller EU-Haushalte analysiert. Ein zentrales Ergebnis: Ernährung ist in vielen Umweltbereichen der dominierende Faktor. Der Lebensmittelkonsum ist für mehr als die Hälfte des gesamten Flächen- und Biodiversitätsfußabdrucks europäischer Haushalte verantwortlich und für über zwei Drittel ihres Wasserverbrauchs und Stickstoffeintrags. Ein erheblicher Teil dieser Belastungen entsteht nicht in Europa selbst, sondern entlang globaler Lieferketten.

Zwischen 27 und 55 Prozent der Umweltbelastungen, die europäische Haushalte durch ihre Ernährung verursachen, entstehen außerhalb der EU. Beim Wasserverbrauch werden 55 Prozent der Auswirkungen importiert, bei Biodiversitätsverlust und Landnutzung jeweils 45 Prozent, zu einem großen Teil aus Ländern in Lateinamerika, Afrika und Asien.

Diese Befunde zeigen die räumliche als auch zeitliche Verschiebung externer Kosten auf. Räumlich treffen die ökologischen Folgen des europäischen Konsums überproportional Regionen des Globalen Südens, die mit Entwaldung, Wasserknappheit und Biodiversitätsverlust konfrontiert sind.

Zeitlich akkumulieren sich Klimaschäden und Biodiversitätsverluste über Jahrzehnte und belasten künftige Generationen. Das heißt weder die Produzenten noch die Konsumenten umweltschädlicher Lebensmittel werden derzeit mit den vollen Kosten konfrontiert. Stattdessen werden die externen Kosten zu einem erheblichen Teil auf Dritte verlagert.

Zwei Instrumente, ein Ziel: Preissignale korrigieren

Unsere Studie vergleicht zwei konkrete politische Instrumente, die diesem Ungleichgewicht entgegenwirken können.

Das erste Instrument ist die Abschaffung der Mehrwertsteuerermäßigung auf Fleischprodukte. Derzeit wenden 22 von 27 EU-Staaten ermäßigte Mehrwertsteuersätze auf Fleisch an, obwohl Fleischprodukte zu den Lebensmitteln mit der höchsten Umweltbelastung zählen. In Deutschland etwa liegt die Mehrwertsteuer auf Fleischprodukte bei sieben Prozent, niedriger als auf Hafermilch oder Süßkartoffeln, die mit 19 Prozent besteuert werden.

Das zweite Instrument besteht in einer Bepreisung aller Lebensmittel entsprechend ihres Treibhausgasemissionsgehalts. In unserer Modellierung haben wir den Preis so kalibriert, dass beide Instrumente exakt dieselbe Emissionsreduktion erzielen; er liegt bei rund 52 Euro pro Tonne CO₂-Äquivalent. So lassen sich die beiden Ansätze hinsichtlich ihrer weiteren Umweltwirkungen und Wohlfahrtskosten direkt vergleichen. Eine Treibhausgas-Bepreisung ist zwar ökonomisch präziser, weil sie die Klimabelastung jedes einzelnen Produkts berücksichtigt, erfordert aber mehr administrativen Aufwand.

Beide Instrumente reduzieren die ernährungsbedingten Treibhausgasemissionen der EU-Haushalte um rund fünf Prozent, das entspricht knapp 30 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten. Bei den nicht-klimatischen Umweltwirkungen Stickstoff- und Phosphoremissionen, Landnutzung und Wasserverbrauch schneidet die Treibhausgas-Bepreisung besser ab als die Mehrwertsteuerreform, weil sie Anreize über alle Lebensmittelkategorien setzt.

Keines der beiden Instrumente bildet die vollen gesellschaftlichen Kosten ab. Die Mehrwertsteuerreform beseitigt eine bestehende Vergünstigung für besonders umweltschädliche Produkte; die Treibhausgas-Bepreisung führt ein neues, wenn auch unvollständiges Preissignal ein. Beide bewegen die Preise jedoch in Richtung einer besseren Abbildung externer Kosten.

Preise als Informationssignale

In der politischen Debatte wird die Bepreisung von Umweltschäden häufig als staatliche Bevormundung diskutiert. Dieses Argument übersieht die zentrale Funktion von Preisen in einer Marktwirtschaft.

Preise sind Informationssignale. Wenn ein Produkt erhebliche gesellschaftliche Kosten verursacht, die sich jedoch im Preis nicht widerspiegeln, transportiert der aktuelle Preis ein verzerrtes Signal. Die Begünstigung umweltschädlicher Produkte durch ermäßigte Steuersätze ist selbst eine Form der Lenkung, nur in die falsche Richtung.

Konsumfreiheit setzt voraus, dass Verbraucherinnen und Verbraucher über die tatsächlichen Kosten eines Produkts informiert sind. Allerdings kann niemand beim Einkauf den Stickstoff-Fußabdruck von Gouda mit dem Wasserverbrauch von Mandeln vergleichen. Preise, die Umweltkosten zumindest teilweise einbeziehen, übernehmen einen Teil dieser Aufgabe: nicht als Verbote, sondern als Informationssignale, die fundiertere Entscheidungen ermöglichen.

Soziale Verträglichkeit ist möglich

Da Ernährung ein Grundbedürfnis ist, lässt sich Preispolitik in diesem Bereich nicht von Verteilungsfragen trennen. Einkommensschwache Haushalte geben einen höheren Anteil ihres Einkommens für Lebensmittel aus und wären von Preiserhöhungen überproportional betroffen.

Jede Reform muss diesen Aspekt systematisch berücksichtigen. Unsere Ergebnisse zeigen: Das ist möglich, und zwar zu überschaubaren Kosten. Beide Instrumente erzeugen erhebliche Steuereinnahmen, die an die Haushalte zurückverteilt werden können. Bei der Treibhausgas-Bepreisung liegen die durchschnittlichen Nettokosten pro Haushalt nach Rückverteilung bei 12 Euro pro Jahr in der EU, gegenüber 26 Euro bei der Mehrwertsteuerreform. In vielen Ländern, darunter Deutschland und Polen, gleichen die zusätzlichen Steuereinnahmen die Mehrbelastung der Haushalte nahezu vollständig aus.

Bei gezielter progressiver Ausgestaltung der Rückverteilung lässt sich der regressive Effekt nicht nur neutralisieren, sondern umkehren. Gemeinsam mit Koautoren haben wir den Verteilungseffekt für Deutschland detailliert analysiert: Eine CO₂-äquivalente Steuer auf Fleisch- und Milchprodukte, deren Einnahmen als einheitliche Pro-Kopf-Dividende zurückfließen, stellt Haushalte mit niedrigem Einkommen netto besser. Sie zahlen weniger zusätzlich als sie zurückerhalten.  Dieses Muster konnte auch für andere EU-Länder bestätigt werden.

Sequenzierung und Gesamtbilanz

Beide Instrumente haben spezifische Stärken. Die Mehrwertsteuerreform ist administrativ vergleichsweise rasch umzusetzen und politisch in umwelt- und fiskalpolitische Debatten integrierbar.

Die Treibhausgas-Bepreisung ist langfristig das präzisere und wirksamere Instrument: Sie entfaltet stärkere Umweltwirkungen, erlaubt durch eine schrittweise Anpassung des Treibhausgaspreises die gesellschaftlichen Klimakosten im Verbraucherpreis widerzuspiegeln und belastet die Haushalte bei Rückverteilung der Einnahmen weniger. Ihre Einführung erfordert allerdings den Aufbau von Monitoring- und Verwaltungskapazitäten. Dies ist ein Prozess, der Zeit braucht, den der Europäische Wissenschaftliche Beirat für Klimawandel aber mit seiner Empfehlung, eine Treibhausgas-Bepreisung in der Landwirtschaft bis 2031 einzuführen, bereits vorgezeichnet hat.

Beide Maßnahmen steigern die gesellschaftliche Gesamtwohlfahrt. Bereits die Berücksichtigung der Steuereinnahmen und der reduzierten Stickstoff- und Phosphorschäden innerhalb der EU ergibt eine positive Gesamtbilanz. Europäische Haushalte wären im Schnitt bei der Einführung eines der Politikinstrumente bessergestellt als davor. Unter Einbeziehung der vermiedenen globalen Klimaschäden fällt der Wohlfahrtsgewinn sogar noch deutlicher aus.

Eine Emissionsreduktion von fünf Prozent ist noch kein grundlegender Umbau des Ernährungssystems. Sie ist aber bereits mit wenig Aufwand und zu geringen Kosten realisierbar. Und sie zeigt, dass preispolitische Instrumente wirksam, sozial verträglich und wohlfahrtssteigernd gestaltet werden können. Was dafür fehlt, ist nicht die analytische Grundlage, sondern die politische Umsetzung, die tatsächlichen Kosten des Ernährungssystems auch in dessen Preisen sichtbar werden zu lassen.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Verhaltensanreize für weniger Fleischkonsum: Wie wirksam ist Nudging tatsächlich? von Isabel Schäufele-Elbers, Freie Universität Bozen

Heimat im Einkaufskorb: Überschätzen wir kurze Wege? von Dorothea Meyer, Georg-August-Universität Göttingen

Gemeinwohlorientierte Mehrwertsteuerreform auf Lebensmittel von Dr. Florian Freund, Thünen-Institut für Marktanalyse/ Technische Universität Braunschweig und Marco Springmann, Institute for Global Health UCL/ Universität Oxford