Mit dem ETS2 führt die Europäische Union (voraussichtlich) ab 2028 einen neuen Emissionshandel für fossile Brennstoffe in Gebäuden und im Straßenverkehr ein. Die ökonomische Idee dahinter ist einfach: CO2 soll dort eingespart werden, wo dies am günstigsten ist. Genau darin liegt die Stärke marktbasierten Klimaschutzes.

Ob der ETS2 dieses Potenzial tatsächlich entfalten kann, ist jedoch offen. Denn er trifft auf eine europäische Klimapolitik, die bereits stark reguliert, institutionell verschachtelt und national fragmentiert ist.

ETS2: Ein gutes Instrument in einer schlechten Architektur

Die Schwäche der heutigen EU-Klimapolitik liegt nicht in einem Mangel an Zielen, sondern in ihrer institutionellen Architektur. Während der ETS1 in Stromerzeugung und Industrie seit Jahren einen einheitlichen europäischen CO₂-Preis setzt, gelten im Geltungsbereich des zukünftigen ETS2 für Gebäude, Verkehr und weitere Bereiche weiterhin nationale Emissionsbudgets im Rahmen der Lastenteilungsverordnung, der sogenannten ESR.

Hinzu kommen in fast allen Mitgliedstaaten ordnungsrechtliche Vorgaben, Förderprogramme und weitere nationale Maßnahmen. Der ETS2 startet also nicht auf freiem Feld, sondern in einem bereits dicht regulierten Raum. Genau deshalb ist seine Wirkung kein Selbstläufer.

Das eigentliche Potenzial des ETS2

Eine neue ZEW-Studie zeigt: Ein starker ETS2 kann die Kosten der europäischen Klimapolitik erheblich senken. Gemessen am Gegenwartswert der kumulierten Konsumkosten von 2028 bis 2048 belaufen sich die volkswirtschaftlichen Kosten der heutigen EU-Klimapolitikarchitektur auf rund 5.257 Milliarden Euro.

Wird vor allem die länderübergreifende Flexibilität verbessert, etwa durch eine wirksamere Nutzung oder Entkopplung nationaler ESR-Budgets, sinken diese Kosten um rund 247 Milliarden Euro beziehungsweise 4,7 Prozent. Der deutlich größere Hebel liegt jedoch im Abbau überlagernder nationaler, nicht-marktbasierter Maßnahmen: Dann sinken die Politikkosten um bis zu 824 Milliarden Euro beziehungsweise 20,4 Prozent.

Diese Größenordnungen sind politisch relevant. Sie zeigen, dass der zentrale Vorteil des ETS2 nicht einfach in einem „zusätzlichen CO₂-Preis“ liegt. Entscheidend ist vielmehr, ob der ETS2 als marktbasiertes Leitinstrument tatsächlich wirken kann. Nur dann werden Emissionen EU-weit dort gemindert, wo die Vermeidungskosten am niedrigsten sind. In der Sprache der Ökonomik: Nur dann kann die where-flexibility ihre volle Effizienzwirkung entfalten.

Die heutige Preislücke zeigt das ungenutzte Potenzial

Wie groß das ungenutzte Effizienzpotenzial heute ist, zeigt ein Blick auf die Preisunterschiede im System. Im ETS1 steigt der CO₂-Preis bis Mitte der 2040er Jahre laut Studie auf etwa 180 bis 200 Euro je Tonne. Gleichzeitig liegen die impliziten CO2-Preise in den ESR-Sektoren im EU-Durchschnitt bereits bei rund 360 Euro je Tonne – mit erheblichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten.

Einige Länder mit vergleichsweise großzügigen ESR-Budgets weisen deutlich niedrigere implizite Preise auf, während Länder mit strikteren nationalen Zielpfaden erheblich höhere Grenzvermeidungskosten tragen. Das ist ein klarer Hinweis auf Ineffizienz: Klimaschutz findet vielfach nicht dort statt, wo er am günstigsten wäre, sondern dort, wo nationale Regeln ihn festschreiben.

Warum ein niedriger CO2-Preis ein trügerisches Signal sein kann

Ein Befund der Studie betrifft dabei die politische Wahrnehmung von CO2-Preisen. Ein niedriger ETS2-Preis ist keineswegs automatisch ein Zeichen guter oder effizienter Klimapolitik.

Im Gegenteil: Wenn nationale Standards und Förderregime Emissionsminderungen bereits außerhalb des Marktes erzwingen, sinkt zwar die Nachfrage nach Zertifikaten und damit der sichtbare ETS2-Preis. Gleichzeitig können aber teurere Minderungsoptionen regulatorisch festgeschrieben und günstigere marktbasierte Anpassungen verdrängt werden.

Der Preis fällt – die gesamtwirtschaftlichen Kosten steigen. Diese Preis-Effizienz-Falle ist für die politische Debatte zentral. Wer den Erfolg des ETS2 allein an einem möglichst niedrigen Zertifikatspreis misst, schaut auf die falsche Größe.

Effizienz ist nicht alles: Der ETS2 hat auch Verteilungswirkungen

Die gesamtwirtschaftliche, EU-weite Effizienz ist allerdings nur eine Seite der Medaille. Ein starker ETS2 ist nicht verteilungsneutral. Er verschiebt Kosten und Entlastungen zwischen Mitgliedstaaten. Genau deshalb ist die Verteilungsfrage kein Nebenthema, sondern zentral für die politische Tragfähigkeit des Instruments.

Die Studie arbeitet drei Mechanismen heraus: den Effizienzeffekt, den Budget-Effekt und den Transfer-Effekt.

  • Erstens profitieren Länder mit hohen bisherigen Vermeidungskosten davon, teure nationale Minderungen teilweise durch günstigere europäische Optionen zu ersetzen.
  • Zweitens können Länder, die bislang von eher „weichen“ ESR-Budgets profitiert haben, beim Übergang zu einem echten europäischen Knappheitspreis zunächst belastet werden.
  • Drittens wirkt die Rückverteilung über ETS2-Auktionserlöse und den Klima-Sozialfonds dämpfend auf diese Verteilungskonflikte.

Die länderspezifischen Muster sind dabei unterschiedlich. Länder mit niedrigen Grenzvermeidungskosten können zu Netto-Anbietern kostengünstiger Emissionsminderungen werden und so zusätzlich profitieren. Länder mit hohen Grenzvermeidungskosten gewinnen, weil sie sich von besonders teuren nationalen Maßnahmen entlasten können. Wieder andere Länder können in der kurzen Frist zunächst verlieren, wenn ein bislang geringer impliziter CO₂-Preis durch den ETS2 spürbar ansteigt.

Die Studie zeigt aber auch: Je stärker der ETS2 als gemeinsamer Marktmechanismus wirken kann, desto kleiner werden diese Verteilungskonflikte im Zeitverlauf. Mit wachsender Knappheit gewinnen die Effizienzvorteile eines gemeinsamen Marktes an Gewicht.

Gerade deshalb ist die Rückverteilung politisch entscheidend. Der Klima-Sozialfonds ist explizit auf soziale Akzeptanz und zielgenaue Entlastung ausgerichtet. Seine Mittel werden nach Betroffenheit, Armutsrisiken und Einkommensniveau verteilt. Zugleich macht die Studie deutlich, dass seine unmittelbare Wirkung im Verhältnis zu den gesamten ETS2-Einnahmen begrenzt bleibt.

Umso wichtiger ist die richtige politische Schlussfolgerung: Verteilungskonflikte sollten nicht durch Preisdeckel, Ausnahmen oder eine Schwächung des ETS2 gelöst werden. Sie sollten über Rückverteilung gelöst werden. Kompensation erhält die Akzeptanz, ohne die Lenkungswirkung zu zerstören.

Was jetzt zu tun ist

Daraus ergeben sich drei klare Schlussfolgerungen für das Politikdesign.

  • Erstens braucht der ETS2 institutionelle Kohärenz: Die Überlappung mit der ESR darf seine Wirkung nicht dauerhaft blockieren.
  • Zweitens braucht Europa einen komplementären, aber disziplinierten Policy-Mix: Flankierende Maßnahmen sind sinnvoll, wenn sie reale Marktbarrieren adressieren, nicht wenn sie das Preissignal ersetzen.
  • Drittens braucht es eine glaubwürdige Rückverteilung der Einnahmen, damit ökonomische Effizienz und politische Akzeptanz zusammenkommen.

Der ETS2 ist damit weit mehr als ein weiterer CO₂-Preis. Er ist ein Testfall für die zukünftige Architektur europäischer Klimapolitik. Wird er nur auf das bestehende System aufgesetzt, bleibt er schwach.

Bekommt er dagegen den institutionellen Raum, als marktbasiertes Leitinstrument zu wirken, kann er die europäischen Klimaziele deutlich kostengünstiger erreichbar machen. Die eigentliche Frage lautet daher nicht, ob Europa einen ETS2 braucht. Die entscheidende Frage ist, ob Europa bereit ist, ihn stark genug zu machen.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Für eine faire Wärmewende: Wie sich der CO₂-Preis auf die Heizkosten in Europa auswirkt von Sara Hagemann und Dr. Thomas Schwab, Bertelsmann Stiftung

CO2-Bepreisung: Aus Widerstand wird Zustimmung von Klaus M. Schmidt, LMU

CO2-Bepreisung: Strompreis senken statt Klimageld zahlen von Prof. Manuel Frondel, RWI